La ley 21.040 creó en 2017 un nuevo sistema que cambia la institucionalidad de la educación pública. La evidencia muestra que la municipalización implementada en dictadura generó un sistema ineficiente y altamente segregado socioeconómicamente (Mizala y Torche, 2012; González, 2017). Asimismo, afectó de manera importante a la educación pública, la cual vio disminuida su matrícula y empeorada su percepción social, lo que ha causado que los estudiantes con menor nivel socioeconómico y que requieren más apoyo se hayan concentrado en ella. A lo anterior se suman las crisis financieras de carácter estructural y la consiguiente incapacidad de ofrecer un servicio educativo de calidad (Bellei et al, 2018).
El nuevo sistema institucionaliza una de las principales demandas del movimiento estudiantil de 2011. Para esto crea 70 nuevas entidades sostenedoras con giro único en educación (denominadas Servicios Locales de Educación Pública – SLEP), las cuales reportan a la Dirección de Educación Pública (DEP). A su vez, estos servicios incorporan dos entidades colegiadas con roles y funciones diferentes: un Comité Directivo Local (CDL) que debe velar por el adecuado desarrollo estratégico del SLEP, y un Consejo Local de Educación (CLE) que debe representar ante el director/a ejecutivo/a los intereses de las comunidades educativas. Su implementación es progresiva hasta 2025, y a la fecha se encuentran en funcionamiento 11 SLEP. Durante 2022 entrarán en funcionamiento seis SLEP llegando a un total de 17 a nivel nacional.
No obstante, el proceso de instalación se ha desarrollado principalmente en el gobierno de Sebastián Piñera, coalición que presentó una fuerte oposición a esta ley. Se ha observado un retraso en el nombramiento de autoridades, dificultad de asegurar un traspaso adecuado desde los municipios a los SLEP (Uribe et al, 2019; CESEP, 2021), una sostenida reducción presupuestaria para la nueva institucionalidad y para el fortalecimiento de la educación pública (Biblioteca del Congreso Nacional, 2021) y una descuidada implementación de la Estrategia Nacional de Educación Pública (ENEP), instrumento clave para el Sistema.
En este contexto, abordamos los primeros hallazgos del proceso de implementación del nuevo Sistema para luego enunciar desafíos y oportunidades que creemos necesarios
I. PRIMEROS HALLAZGOS
El Consejo de Evaluación del Sistema de Educación Pública (CESEP) [1] ha desarrollado tres evaluaciones anuales (2019: 2020; 2021a) y una intermedia (2021b) del proceso de implementación. A partir de éstas se extraen cuatro dimensiones relevantes.
(i) Diseño de la política
La Contraloría General de la República ha generado más de cuarenta dictámenes aclaratorios de interpretación de la ley. Junto con ello, se ha evidenciado un problema en la distribución territorial de los SLEP, emergiendo dificultades en la entrega de información, falta de comunicación y apoyo oportuno a dichas comunidades educativas. Para abordar esto los SLEP han creado una Unidad de Apoyo Territorial, aunque con bajo presupuesto y personal. Otro aspecto relevante dice relación con la articulación y coordinación que debiese existir entre los Departamentos Provinciales de Educación (DEPROV) y los SLEP. Al respecto, la ley establece que los SLEP tendrán a su cargo el apoyo técnico pedagógico de sus establecimientos educativos. Sin embargo, históricamente esta función ha recaído en los DEPROV, lo cual está establecido por ley.
(ii) Proceso de traspaso de los establecimientos educativos
Previo al traspaso, los municipios deben elaborar un informe financiero de los servicios educativos a su cargo. Sin embargo, se ha constatado que estos informes suelen no entregarse a tiempo, carecen de información necesaria y no cuentan con cierres contables formales. Por otra parte, los municipios deben firmar un Convenio de Ejecución de Plan de Transición con la Dirección de Educación Pública (DEP) del MINEDUC, y el nuevo SLEP correspondiente, con el propósito de asegurar el adecuado traspaso del servicio educacional. Sin embargo, se han constatado diversos problemas para cumplir este convenio de manera adecuada.
(iii) Puesta en marcha de los nuevos servicios
En este aspecto, la evidencia muestra que los procesos de gestión de personas han sido complejos de implementar, especialmente en lo relativo a la contratación del personal. La ley establece que los docentes y asistentes de la educación de los establecimientos educativos municipales serán traspasados por el solo ministerio de la ley a los SLEP. En cambio, los profesionales y funcionarios de la gestión educativa municipal deberán participar de concursos cerrados y/o abiertos. El problema es que un porcentaje importante de estas personas no cumplen con el perfil profesional para ser seleccionados en los cargos disponibles, dada su baja profesionalización (Raczynski y Salinas, 2009), por lo que muchos de ellos quedan sin continuidad laboral [2]. De hecho, sólo un treinta por ciento de los funcionarios del nivel de gestión municipal es seleccionado. Por otra parte, se ha detectado la contratación de funcionarios municipales en los establecimientos educativos previos al traspaso, lo cual implica una sobredotación que afecta el financiamiento de los SLEP y su gestión. En lo que respecta a la gestión financiera se tiene que la mayoría de los SLEP ocupa en torno al noventa por ciento de su presupuesto en el pago de remuneraciones de personal, lo que se ve agravado en aquellos SLEP con sobredotación. Esto, replica lo que ya ocurría en los municipios (Bellei et al, 2018).
En cuanto al rol del apoyo técnico-pedagógico de los SLEP a las escuelas se observan avances específicos en cuanto a contar con un modelo general de acompañamiento con foco en el desarrollo de capacidades y prácticas de los actores educativos, así como equipos de apoyo en el nivel intermedio conformados en todos los SLEP en funcionamiento. Sin embargo, el acompañamiento del SLEP hasta el momento ha tendido a concentrarse en el soporte a los equipos directivos de los establecimientos, quedando pendiente el trabajo directo con docentes, asistentes de la educación, apoderados y estudiantes.
(iv) Participación y vinculación con el territorio
En esta dimensión se constata que tanto los Comités Directivos Locales (CDL) como el Consejos Locales de Educación (CLE) se han instalado —o lo están haciendo— en todos los SLEP en funcionamiento, pero con desconocimientos en torno a su rol, lo que ha generado ciertas dificultades para cumplir su propósito. En el caso de los CDL, se han presentado problemas para cumplir su rol en el proceso de selección del director/a ejecutivo/a, así como en la eventual remoción de estos. Por su parte, en los CLE también se han presentado obstáculos para definir su rol, así como para ejercer sus funciones y atribuciones como representantes de las comunidades educativas y no tan sólo de los gremios a los que pertenecen. También existen dificultades para asegurar la participación de las y los estudiantes en la instancia.
II. DESAFÍOS Y OPORTUNIDADES
A partir del diagnóstico, planteamos algunos desafíos y oportunidades para la educación pública. En cuanto a los problemas de diseño, es evidente que es necesario clarificar los roles de las distintas instituciones que son parte del sistema educativo. En concreto, se requiere analizar y definir más clara y armónicamente los roles de las DEPROV y los SLEP en cuanto al apoyo técnico pedagógico. Para esto, es necesario la generación de una normativa que clarifique los roles de ambos organismos, y que sus ámbitos de acción y competencias se definan y ejerzan de manera sinérgica. Por otra parte, es pertinente revisar cómo interactúan los SLEP con las instituciones del Sistema de Aseguramiento de la Calidad (SAC). Esto debiera focalizarse en principio en la Superintendencia de Educación y sus unidades regionales, las cuales deben fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones contraídas entre los municipios y el Ministerio de Educación (DEP y SLEP) en el periodo de transición.
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